国内外光伏产业政策梳理

一、我国光伏政策及目标

在新能源产业建设上，我国对光伏发展尤为重视，历年出台光伏相关政策较多。主要可以分为用地政策和综合政策两类。用地政策关系到光伏项目的立项、收益以及是否环保，合规等界定。综合政策的主要作用是引导我国光伏产业长期发展，制定相关标准，明确未来方向。光伏用地政策经历了从放开促进发展、到高环保要求政策收紧，再到现在的多方面综合完善三个阶段。

2007年我国首次提出光伏建设应主要是在沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。在经过第一、二批光伏特许示范项目建设后，光伏发电项目发展首次提速，用地政策也进一步明确。2013年，为促进行业发展，政策适度放开，探索采用了租赁国有未利用土地等供地方式，降低工程的前期投入成本，简化程序，并初步完善光伏发电的建设管理。2014年政策进一步鼓励光伏发展与农户扶贫、新农村建设、农业设施相结合，拓宽了光伏建设的适用地范围。

2015年，环境和耕地保护要求变高，用地政策收紧。当年先后出台文件对光伏项目用地管理进行明确分类，并在环境保护方面完善规范，禁止在林地、公园、栖息地、自然保护区等进行光伏建设。2017-2018年继续对光伏在农业用地上的建设做出限定。

2021年起产业逐渐成熟，用地政策开始多方面综合完善，光伏用地性质再次被分类界定。2022年推出5项政策，进一步在协同管理、环保合规、用地限制、项目审批等方面完善规范。

综合政策方面，我国的光伏发展规划主要分为促进快速扩张、稳步长期发展两个阶段。快速扩张阶段从2007年我国将太阳能发电列为重点发展领域开始。

2018年我国停止新建集中式电站，光伏发电补贴退坡，标志着第一阶段结束，稳步长期发展的新阶段来临。

2021年补贴退坡完成，进入平价时代。2021年10月，中共中央和国务院提出鼓励智能光伏与绿色建筑融合创新发展。2022年的《“十四五”现代能源体系规划》中提出，到2025年，新能源发电量比重达到39%的要求。政策环境方面，光伏发展空间仍然充足。

二、海外主要光伏政策

十年来，海外光伏政策经历了较大波动，过程中，对中国产业链，也由不想依赖转为不得不依赖。

第一阶段，2012-2013年时期，欧美对于我国光伏产业开始进行一些“反倾销”“反补贴”政策，围猎我国光伏产业发展。其中，2012年9月6日，欧盟委员会宣布，将对进口自中国的光伏产品进行反倾销调查；11月8日，欧盟委员会宣布发起反补贴调查，至此欧洲针对中国光伏的“双反”拉开了帷幕，一度对中国出口的太阳能电池板施加了40%以上的临时关税。美国商务部也做出裁决，认为中国输出到美国的光伏产品，存在政府补贴和低价倾销的可能性。欧美对中国光伏产业链的“双反”政策，本来意图围猎和遏制中国光伏产业发展，但一度也在无形中遏制了自身产业发展。一方面，中国光伏产业链对外出口降低，大量欧美偏上游原材料的光伏企业受到波及，破产重组增多。另一方面，“双反”、高关税，也推高了欧美安装光伏组件价格。欧盟光伏产业成本端承压，组件价格的上涨导致其装机量持续下滑，欧美光伏市场进入了低迷阶段。

2018年9月，欧盟对于中国光伏产业的“双反”政策结束，双方产业关系趋于缓和。2019年11月，中国国家电网有限公司与法国电力公司签署合作框架协议，双方承诺在创新研发领域开展可再生能源并网技术、储能技术等方面的合作。

随后，欧洲各国也进一步提高了对光伏产业的重视程度，欧盟光伏市场逐渐复苏。欧盟发布《欧洲绿色协议》，提出2030年新能源的能源占比达到32%，2030年碳排放量较1990年减少55%。德国批准了《2030年气候保护计划》，要在2030年实现温室气体排放比1990年减少55%的目标，同时光伏装机量要达到98GW。意大利发布《2030年气候与能源国家综合计划》，提出到2030年可再生能源计划发电186.8TWh，包括74.5TWh的太阳能和40.1TWh的风能。

2022年以后，俄乌冲突成为了欧洲加速能源转型的催化剂。俄乌战争以来，欧洲陷入天然气短缺的窘境，结合国际原油价格大涨，能源危机一触即发，欧洲多国电力价格出现大幅上涨。为了摆脱对以“俄气”为代表的传统能源的依赖，2022年以来欧洲国家出台了诸多政策以提高其能源独立性。

欧盟方面，2022年5月，欧盟委员会出台 RE Power EU 计划，内容包括2025年将太阳能光伏装机容量翻一番，到2030年光伏安装容量达600GW。并且分阶段强制在新公共和商业建筑以及新住宅建筑上安装太阳能电池板。该计划在2021年《欧洲气候法案》的基础上，进一步在法律层面强制推进了可再生能源发展，表明了欧盟对其双碳目标的立场坚定。

德国方面，2022年7月提出了Easter Package即复活节一揽子计划，建议到2030年，将绿色能源占电力结构比重提升到80%，确立了到2035年德国100%的电力来自可再生能源的目标。光伏发电方面，计划从目前的60GW扩大到2030年的215GW。在优先级方面，德国规定碳中和目标的达成高于其他公共事业利益。同时该计划还取消公民参与的招标要求，简化电网规划审批流程。

英国方面，2022年4月提出了《能源安全战略》，目标是到2030年，太阳能发电装机容量要从目前的14.9GW增加到50GW，在未来14年将增加70-75GW太阳能发电，年均增长超过5GW。同时，英国政府还宣布将户用光伏系统的增值税从5%降到0%，为光伏产业高速发展提供支持。

除了受地缘冲突影响最大的欧洲国家外，其他国家也在近两年公布了最新的绿电发展计划。

日本方面，2021年7月，经济产业省发布了第6版战略能源计划草案，计划到2030年减排目标从26%提升到46%，2050年实现碳中和。光伏发电方面，2020年发布的展望计划于2030年实现100GW国内装机量，占国内发电量11.6%，2050年实现300GW国内装机量，占国内发电量31.4%。

韩国方面，2022年7月发布的《2020-2034年电力供需基本计划》提出，到2034年，韩国电力容量的41.9%将由可再生能源组成。国际能源咨询公司Wood Mackenzie预测，韩国的目标是至2030年实现34GW光伏装机容量。

美国方面，2022年8月颁布了7400亿美元的《降低通胀法案》，将近一半拨款用于气候变化和清洁能源，整体目标是2030年减少40%的温室气体排放。光伏产业方面，该法案延长了太阳能投资税减免（ITC），将2022-2032年装机的光伏项目税率补贴提升至30%，补贴力度超过历史最高。

从政策目标来看，欧洲、日韩、美国对新能源产业发展的长期支持力度并没有减弱。因为近期欧洲能源危机叠加地缘政治紧张等因素，部分发达国家开始重启燃煤发电，新能源和光伏发电替代进度暂时受阻。

短期内，这些国家或将面临能源政策上的反反复复。长期来看，海外国家实现碳中和的目标不会改变，一方面因为化石发电的能源模式不符合发达国家的自然资源结构和社会发展进程；另一方面环境保护、独立自主、稳定可持续发展是现代国家能源战略的核心。